Sejm a Unia Europejska

Od 1 maja 2004 r., czyli od dnia przystąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej na mocy Traktatu Akcesyjnego zawartego w 2003 r., na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązują, tak jak w pozostałych państwach członkowskich Unii, akty prawne tworzone przez tę organizację.

Zgodnie z postanowieniami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. (art. 91 ust. 3) prawo organizacji międzynarodowej, takiej jak UE, ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Prawo to tworzy część krajowego porządku prawnego i jest stosowane bezpośrednio (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP).

Ta nowa sytuacja oznacza, że znaczna część działań mających na celu stanowienie obowiązującego w Polsce prawa odbywa się poza parlamentem krajowym. Ponadto, prawo to nie jest tworzone przez pochodzący z demokratycznych wyborów organ, lecz przez Radę UE, skupiającą przedstawicieli rządów państw członkowskich, przy wciąż ograniczonym współudziale Parlamentu Europejskiego. Rodzi to potrzebę stworzenia mechanizmów udziału parlamentu narodowego w działalności legislacyjnej UE, a także jego uczestnictwa w innych decyzjach podejmowanych przez władze wykonawcze państwa w ich kontaktach z organami Unii. Ma to służyć umocnieniu elementów demokracji w działaniach UE.

Ogólne ramy dla współpracy parlamentów narodowych z rządami państw członkowskich Unii Europejskiej zostały ujęte w Protokole w sprawie roli parlamentów państw członkowskich w Unii Europejskiej stanowiącym załącznik do Traktatu Amsterdamskiego z 1997 roku. Kraje członkowskie Unii w drodze uregulowań konstytucyjnych bądź ustawowych określiły w szczegółach zakres i tryb tej współpracy. Unormowania obowiązujące obecnie w Polsce zostały zapisane w ustawie z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dziennik Ustaw 2004 r., nr 52, poz. 515), która weszła w życie 31 marca 2004 roku. Została ona zmieniona ustawą z dnia 28 lipca 2005 r., opublikowaną w Dzienniku Ustaw 2005 r., nr 160, poz. 1342. Nowelizacja weszła w życie 8 września 2005 r. (tekst ujednolicony *).

Ustawa określa obowiązki Rady Ministrów, a także obowiązki i uprawnienia Sejmu lub organu tej Izby, właściwego na podstawie jej Regulaminu (M.P. 2002 r., nr 23, poz. 398, z późn. zm., tekst ujednolicony *), w następujących dziedzinach:

1. informowania o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach UE;
   
2. współpracy w obszarze stanowienia prawa unijnego;
   
3. współpracy w zakresie tworzenia prawa polskiego wykonującego prawo unijne;
   
4. współpracy w zakresie opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska w UE.
    

1. Podstawowym obowiązkiem Rady Ministrów wobec Sejmu jest informowanie go, nie rzadziej niż raz na sześć miesięcy, o udziale Polski w pracach UE. Takie informacje muszą być również przedstawione Izbie na każde jej żądanie lub na żądanie organu właściwego na podstawie Regulaminu Sejmu. Tym organem jest Komisja do Spraw Unii Europejskiej, powoływana i działająca na podstawie przepisów rozdziału 13a Regulaminu Sejmu (art. 148a-148e), złożona z 46 posłów reprezentujących na zasadzie proporcjonalności kluby i porozumienia sejmowe liczące co najmniej 15 członków. Komisja ta współpracuje z innymi komisjami Sejmu w zakresie powierzonych jej regulaminem zadań.
   
   Sejm jako podmiot uprawniony do otrzymywania informacji o udziale Polski w pracach UE ma prawo, na zasadach ogólnych, ustanowionych przez Konstytucję RP oraz Regulamin Sejmu, poddawać te informacje dyskusji i ocenie na posiedzeniach plenarnych; może on także oceniać przedsięwzięcia Rady Ministrów na forum Unii. W ten sposób realizuje funkcję kontrolną wobec rządu, która przypada mu z racji unormowań konstytucyjnych.
   
   
2. Idea uczestnictwa Sejmu w tworzeniu unijnego prawa znajduje swój wyraz w obowiązku Rady Ministrów zasięgania opinii właściwego organu tej Izby co do projektu aktu prawnego przed zajęciem stanowiska w tej kwestii przez Polskę na forum Rady UE.
   
   Aby umożliwić Sejmowi skuteczne wykonywanie jego zadań, Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej winna przekazywać mu niezwłocznie po otrzymaniu:
   • dokumenty UE podlegające konsultacjom z państwami członkowskimi, takie na przykład jak białe i zielone księgi, komunikaty Komisji Europejskiej oraz ich oceny sformułowane przez instytucje i organy Unii;
     
   • plany pracy Rady UE, roczne plany legislacyjne Komisji Europejskiej oraz oceny planów legislacyjnych sporządzone przez Parlament Europejski i Radę UE;
     
   • projekty aktów prawnych UE;
     
   • projekty umów międzynarodowych, których stroną mają być UE, Wspólnoty Europejskie lub ich państwa członkowskie;
     
   • projekty decyzji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie UE;
     
   • projekty aktów UE nie mających mocy prawnej, na przykład, wytycznych w sferze unii gospodarczej i pieniężnej;
     
   • akty UE mające znaczenie dla wykładni lub stosowania prawa unijnego.
   
   Rada Ministrów ma ponadto obowiązek przedstawiać Sejmowi:
   • informacje o przebiegu procedur stanowienia prawa UE oraz informacje o stanowiskach, jakie Rada Ministrów zajmowała w trakcie tych procedur;
     
   • projekty swoich stanowisk wobec projektów aktów prawnych UE wraz z uzasadnieniem. W tym przypadku musi brać pod uwagę terminy wynikające z prawa UE i przedstawiać projekt swego stanowiska nie później niż w czternastym dniu od otrzymania projektów unijnych.
      
   W terminach określonych przez ustawę, to jest, w zasadzie, w ciągu 21 dni Komisja do Spraw UE może wyrazić swoją opinię wobec projektu aktu prawnego UE. Niewyrażenie takiej opinii w ustawowym terminie uważa się za równoznaczne z niewniesieniem uwag do projektu.
   
   Z ustawowym obowiązkiem Rady Ministrów zasięgania opinii Komisji do Spraw UE co do projektu unijnego aktu prawnego wiąże się konieczność przedstawienia tej komisji informacji o stanowisku, jakie Rada Ministrów ma zamiar zająć wobec projektu. Ponadto, rząd musi jednocześnie uzasadnić swoje stanowisko, a także ocenić skutki aktu UE dla systemu prawa polskiego oraz jego skutki społeczne, gospodarcze i finansowe dla Polski. W niektórych, wskazanych przez ustawę przypadkach, Rada Ministrów może odstąpić od zasięgania takiej opinii, lecz winna bezzwłocznie wyjaśnić przyczyny, które to uzasadniają.
   
   Opinia Komisji do Spraw UE stanowi, w zasadzie, podstawę, na której Rada Ministrów ma oprzeć swoje stanowisko. Nie jest to jednak opinia bezwzględnie wiążąca. Rada Ministrów może jej nie uwzględnić. Ma wówczas obowiązek niezwłocznie wyjaśnić Komisji do Spraw UE przyczyny rozbieżności między własnym stanowiskiem, a uzyskaną opinią.
   
   
3. Rada Ministrów jest organem kompetentnym do wnoszenia do Sejmu, w terminach wynikających z wymogów UE i określonych w ustawie z 11 marca 2004 r., projektów ustaw wykonujących prawo UE. Na Radzie Ministrów spoczywa zatem zadanie inicjowania prac legislacyjnych mających na celu wdrożenie uregulowań unijnych do krajowego porządku prawnego, w przypadkach gdy to jest niezbędne.
   
   Jeśli chodzi o projekty ustaw inne niż wnoszone przez Radę Ministrów, Marszałek Sejmu rozstrzyga, czy jest to projekt ustawy wykonującej prawo UE.
   
   
4. Komisja do Spraw UE opiniuje, w terminach wynikających z prawa unijnego i ustawy, kandydatury przedstawione przez Radę Ministrów na stanowiska:
   • członka Komisji Europejskiej;
   • członka Trybunału Obrachunkowego;
   • sędziów Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji;
   • rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości;
   • członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego;
   • członków Komitetu Regionów;
   • dyrektora w Europejskim Banku Inwestycyjnym;
   • przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie stałych przedstawicieli przy UE.
   
   Jakkolwiek opinie w tych sprawach nie są dla Rady Ministrów wiążące, to Rada nie może desygnować kandydatów przed upływem terminu ustalonego na wyrażenie oczekiwanej opinii, chyba że opinia taka została wyrażona wcześniej.